Estabilidad institucional y la gestión fiscal como eje para el mejoramiento de la competitividad de La Guajira

Salinas de Manaure – Foto: Betty Martínez Fajardo

Por: Centro de Pensamiento Guajira 360°

A propósito del nuevo estudio que realiza el centro de pensamiento GUAJIRA360°, enfocado en las finanzas públicas de La Guajira, se presenta a continuación una descripción del proceso de implementación de la descentralización en Colombia, particularmente la fiscal, como un marco histórico que lleva a mostrar las herramientas e insumos con los que actualmente cuentan los departamentos como entidades territoriales y que determinan directamente su capacidad de gestión y su posición frente a otros departamentos en términos de competitividad.

Proceso de implementación de la descentralización fiscal

La promulgación de la constitución de 1991 fue el punto cumbre de procesos de descentralización que comenzaron en los años 80 en Colombia, cuando en el ordenamiento normativo se inició un proceso de entrega de mayores responsabilidades a las entidades territoriales.

Entre los 80 y 90 el país vivió crisis políticas, económicas y sociales. El estancamiento bipartidista del frente nacional, paros cívicos reclamando mejoras en los servicios públicos y la indiscutible ola internacional en pro de la descentralización como mecanismo para acercar al ciudadano y al estado, para mejorar la eficiencia y para promover la participación ciudadana.

Prueba de estos cambios fue el acto legislativo 01 de 1986 que permitió la elección popular de alcaldes, una suerte de descentralización política. De acuerdo con Pening (2003) se incrementaron además las transferencias como parte del IVA y se fortaleció el recaudo de impuestos a nivel local. Mas adelante, con la promulgación de la constitución de 1991 se incluyó la elección popular de gobernadores y elementos de participación antes ausentes. Esta democratización de la gestión local siguió un curso que llevó a reconocer a las entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público que, bajo los principios de coordinación, concurrencia y solidaridad, ejercen las competencias asignadas por la constitución y la ley con autonomía (DNP, 2010, p. 58).

Como lo menciona Viloria (2001) La constitución entonces, en términos de responsabilidades y recursos, estructuró la asignación de competencias interterritoriales, modificó la política del situado fiscal y definió criterios para su distribución. Del mismo modo, incluyó reformas al régimen de regalías, destacándose la creación del Fondo Nacional de Regalías.

En adelante se entenderá entonces por descentralización a “la devolución por parte del gobierno central de funciones específicas con todos los atributos administrativos, políticos y económicos que esto implica, a gobiernos subnacionales que son independientes del centro con un dominio geográfico y funcional legalmente delimitado” (Faguet, 2012). Con los artículos 297 al 310 de la constitución política, el decreto 1222 de 1986, las leyes 136 de 1994, 489 de 1998, 617 de 2000, 715 de 2001, 1176 de 2007, así como el acto legislativo 1 de 2001, se ha ido adelantado la descentralización en los tres ámbitos principales que comprenden este proceso en los departamentos y municipios.

En el espacio político se ha establecido por rango constitucional la autonomía en la toma de decisiones de las entidades territoriales respetando ciertos principios de unidad nacional, y en el escenario administrativo y económico se le han dado funciones y mecanismos de gestión para llevar a cabo su cabal funcionamiento incluyendo la competencia para recolectar y crear una serie de tributos y recursos.

La descentralización fiscal en particular ha estado expresada en la capacidad de crear impuestos y en el establecimiento del Sistema General de Participaciones (SGP). La idea de este sistema es la de mejorar la eficiencia y garantizar un carácter redistributivo; esto con el objetivo de “igualar condiciones iniciales locales, inducir cambios en las políticas territoriales y locales, así como capitalizar externalidades interjurisdiccionales” (Wiesner citado por Pening, 2003).

Sin embargo, como Winkler lo señala (citado por Pening, 2003), lo primordial en este proceso no es aumentar las transferencias a lo largo del tiempo, sino que haya una evolución creciente de los recursos propios, particularmente en los ingresos tributarios locales. Sin embargo, en muchas ocasiones las transferencias pueden estar generando mayor dependencia de las entidades territoriales a la administración central.

De acuerdo con Finot (2001) Colombia en la primera década de descentralización se encontró dentro de los países más descentralizados en América latina junto con Argentina, Bolivia, Brasil y Chile. Esto demandó particularmente de los países unitarios como Colombia, Bolivia y Chile un esfuerzo adicional de reformas profundas de gobiernos subnacionales y la creación o fortalecimiento de gobiernos intermedios. Particularmente, en relación con la descentralización fiscal, la investigación de Viloria (2001) buscó identificar cómo era la situación de los departamentos de la región caribe antes de la Constitución Política de 1991 y después de promulgada la nueva Constitución. Este estudio sirve de base para analizar cómo es la situación actual de estos departamentos, y sus similares en el país, a través de datos deflactados con base 2017.

De esta forma, se busca en este capítulo analizar indicadores relacionados con este proceso, así como el balance fiscal de los departamentos con una visión histórica para determinar que tanto ha cambiado la situación de estas entidades casi tres décadas después de promulgada la constitución.

Universidad de La Guajira

Estructura e Insumos asignados desde los 90´s

El capítulo dos de la Constitución Política establece la estructura básica de los departamentos en el país. De acuerdo con este, contarán con un gobernador como jefe de la administración y representante legal del departamento y una asamblea departamental que deberá ejercer control político sobre la administración. Generalmente dentro del ejecutivo se presentan tres niveles jerárquicos: el nivel directivo (gobernador) un nivel intermedio (secretarías) y un nivel operativo (los dependientes de cada secretaría encargados de funciones específicas).

Las funciones y responsabilidades de los departamentos se establecen en la ley 60 de 1993 que desarrolló el artículo 288 de la carta política. Esta dicta normas sobre la distribución de competencias y dentro de estas se establecieron las funciones departamentales de la siguiente forma: Administrar los recursos cedidos por la Nación; planificar los aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales conforme a la Constitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivos Ministerios. En desarrollo de estas funciones promoverá la armonización de las actividades

  1. de los municipios entre sí y con el departamento y contribuirá a la prestación de los servicios a cargo de los municipios, cuando éstos presenten deficiencias conforme al sistema de calificación debidamente reglamentado por el respectivo Ministerio.
  • Registrar las instituciones que prestan servicios de salud y definir su naturaleza jurídica.
  • Actuar como instancia de intermediación entre la Nación y los Municipios, para los fines del ejercicio de las funciones que, conforme a esta Ley, son de competencia de la Nación.
  • Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de los servicios para el ejercicio de las funciones asignadas por la presente Ley; realizar la evaluación, control y seguimiento de la acción municipal y promover ante las autoridades competentes las investigaciones disciplinarias a que haya lugar.

Como se ve, los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Estas entidades ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. Por otra parte, la ley 617 de 2000 estableció la categorización de los departamentos de acuerdo con su capacidad de gestión administrativa y fiscal, y de acuerdo con la población e Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICDL). Para el 2019 la Contaduría Nacional indicó que el 31% de los departamentos estarán ubicados en la categoría 4, entre esos la Guajira, es decir que tiene una población menor o igual a 100.000 habitantes e ingresos menores o iguales a 60.000 SMLM. La distribución restante fue de la siguiente manera: 12% en categoría 3, 28% en categoría 2, 19% en categoría 1 y 10% en categoría especial.

En relación con los insumos asignados como resultado del proceso descentralizador constante, y con el objetivo de que los departamentos puedan llevar a cabo todas las anteriores competencias, cuentan con recursos financieros y administrativos.

En cuanto a los recursos financieros, es decir, sus fuentes de ingresos, los departamentos tienen un sistema de financiación de entidades territoriales compuesto por tres subsistemas, a saber: el subsistema de transferencias automáticas (Ley 60 de 1993), el subsistema de cofinanciación proveniente de otros niveles administrativos (Decreto Ley 2132 de 1992) y el subsistema de crédito (Ley 57 de 1989). Adicionalmente cuentan con los recursos privados y rentas propias.

Paraguachon – Foto: Betty Martínez Fajardo

En cuestión de rentas propias, los impuestos son las fuentes más representativas. Los departamentos tienen a su cargo el recaudo del impuesto al consumo de cerveza, licores y cigarrillos y tabaco, impuesto al registro, sobretasa a la gasolina, impuestos a los vehículos y a loterías foráneas. Asimismo, cuentan con la recolección de recursos producto del degüello de ganado mayor, estampillas y contribuciones sobre contratos de obras públicas. En cuanto a los insumos administrativos, todas las entidades territoriales cuentan con una planta de personal distribuida por sectores de acuerdo con la estructura de la administración. Esta debería ser profesionalizada o técnica con funciones claramente demarcadas para impedir el traslape de actividades que genere procesos ineficientes. Adicionalmente cuenta con una infraestructura que debe estar compuesta por instalaciones y equipos que les permita llevar a cabo los procesos de gestión.

En el aspecto financiero es fundamental la existencia de equipos de cómputo, así como de softwares con una variedad de módulos que cubran procesos de contratación, recaudo tributario, nomina, tesorería, presupuesto, contabilidad, control interno, banco de proyectos, estratificación, pasivos pensiónales, entre otros.

Reflexiones finales

Esta contextualización es importante para entender el funcionamiento de las finanzas territoriales y sobre todo lograr focalizar nuestro interés en el departamento. Esta es la primera entrega de un análisis completo que estaremos presentando sobre el análisis del desempeño fiscal del departamento frente a sus homólogos de la región Caribe y bajo el contexto de la descentralización. Además presentaremos la situación fiscal del departamento en términos de generación de ingresos, ejecución de gastos, balance, indicadores de sostenibilidad financiera y un análisis comparativo del desempeño de fiscal del departamento versus otras entidades departamentales un nivel similar de desarrollo.

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